在中國老齡化社會(huì)已經(jīng)逼近，如何緩解養(yǎng)老基金體系的資金壓力，開辟主權(quán)財(cái)富基金投資新渠道，并有效規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問題。
養(yǎng)老金體系面臨“空賬”壓力
當(dāng)前，我國養(yǎng)老基金體系面臨三個(gè)主要問題：一是承載了大量的遺留債務(wù)；二是地方分權(quán)所導(dǎo)致的資金分散與非透明化；三是由于資本市場(chǎng)不成熟難以找到合適的投資渠道。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)近年的報(bào)告表明，由于養(yǎng)老資金缺口大，多年來中央和地方政府都需要調(diào)整增加預(yù)算，以滿足養(yǎng)老金正常支出的需要。
我國養(yǎng)老金存在較大的赤字缺口。我國的養(yǎng)老金赤字有兩個(gè)口徑：一是現(xiàn)實(shí)缺口，指每年收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與養(yǎng)老金支出之間的差額，即收不抵支的部分。二是全口徑缺口，指預(yù)計(jì)到若干年后制度轉(zhuǎn)軌完成，這期間每年養(yǎng)老金收支缺口的總計(jì)數(shù)值，這是一筆幾十年的總賬。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，2010年若剔除1954億元財(cái)政補(bǔ)貼，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期征繳收入收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口高達(dá)679億元。
養(yǎng)老金規(guī)模占比過小。按照養(yǎng)老基金相對(duì)規(guī)模來看，2010年主要國家養(yǎng)老基金占GDP的比重均超過50％。據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)統(tǒng)計(jì)，截至2011年三季度，養(yǎng)老儲(chǔ)備基金在美國居民總資產(chǎn)中的比例為17.6%，總規(guī)模達(dá)12.5萬億美元，占GDP比重近八成。相比之下，如果將全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一并納入統(tǒng)計(jì)口徑，2010年中國養(yǎng)老基金占GDP的比重為3.8%。和世界上其他國家相比，中國養(yǎng)老基金規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平。
養(yǎng)老基金平均收益率低。我國養(yǎng)老基金對(duì)存款和國債的投資比例遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家在這兩項(xiàng)資產(chǎn)上的投資比例，而用于對(duì)股票和基金的投資比例卻遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國家的投資比例。數(shù)據(jù)顯示我國養(yǎng)老基金的平均收益率為2.24%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家投資的整體水平。雖然這確保了養(yǎng)老基金投資的安全性，但是投資收益率過低會(huì)影響其整體投資收益，導(dǎo)致養(yǎng)老基金增值慢而且難以償付投保人未來的養(yǎng)老金。
用外儲(chǔ)沖抵養(yǎng)老金赤字“缺口”
盡快解決養(yǎng)老資金的“缺口”，拓展多元化渠道，把養(yǎng)老基金做強(qiáng)做大已經(jīng)是一個(gè)重大的戰(zhàn)略性問題，這方面中國外儲(chǔ)“大有可為”。
從配置的形式看，中國外儲(chǔ)約60%以上都配置在美國等發(fā)達(dá)國家低收益的國債上面，以持有美國長期國債收益率計(jì)算，我國儲(chǔ)備資產(chǎn)的平均收益率約為3%-5%（現(xiàn)在還不到2%），外國直接投資在我國的收益平均在20%左右。按此估算，3萬億美元的儲(chǔ)備資產(chǎn)年收益約1013億美元，1.53萬億美元的外國直接投資的年收益為3060億美元，相差近3倍，凸顯出我國“負(fù)債高成本，資產(chǎn)低收益”的嚴(yán)重失衡局面。
當(dāng)前，可以按照外匯儲(chǔ)備功能的多樣性，將外匯儲(chǔ)備分為基礎(chǔ)性外匯儲(chǔ)備、戰(zhàn)略性外匯儲(chǔ)備，以及收益性外匯儲(chǔ)備三個(gè)層次，各個(gè)層次均對(duì)應(yīng)不同目標(biāo)和相應(yīng)的規(guī)模。在制定外匯合理規(guī)模的基礎(chǔ)上，將一部分外匯資產(chǎn)從央行的資產(chǎn)負(fù)債中移出，形成其它的官方外匯資產(chǎn)和非官方外匯資產(chǎn)。比如，可以考慮在區(qū)分基礎(chǔ)性外儲(chǔ)（用于保障基本貿(mào)易支付和外匯資本流動(dòng)）的基礎(chǔ)上，用外儲(chǔ)沖抵養(yǎng)老金隱性債務(wù)后形成的是社會(huì)保障基金，但這并不意味著外匯儲(chǔ)備的消耗，只是相當(dāng)于不同儲(chǔ)備方式上的一種轉(zhuǎn)換。
建立主權(quán)財(cái)富養(yǎng)老基金是國際大趨勢(shì)。實(shí)際上，國外利用外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老基金的嘗試已存在幾十年，目前已有十幾個(gè)國家建立了主權(quán)養(yǎng)老基金。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家財(cái)富的跨代轉(zhuǎn)移和分享，為子孫后代積蓄財(cái)富。如法國、加拿大、瑞士養(yǎng)老基金中，海外資產(chǎn)的比重分別為33%、40%和37%，新西蘭、瑞典、澳大利亞分別達(dá)52%、59%和84%。挪威1990年建立的政府全球養(yǎng)老基金，完全利用石油出口收入建立，目前基金規(guī)模已超3000億美元。建立于2001年的新西蘭“超級(jí)年金”也是為了支付未來養(yǎng)老債務(wù)。在未來20年里，新西蘭政府計(jì)劃每年轉(zhuǎn)移支付20億新西蘭元。
筆者認(rèn)為，成立主權(quán)財(cái)富養(yǎng)老基金的幾種可行模式。一種方案可以考慮由財(cái)政部直接用新發(fā)行的長期國債來購買外匯儲(chǔ)備，再劃轉(zhuǎn)給全國社保基金理事會(huì)，由其具體進(jìn)行運(yùn)作。中央銀行外匯資產(chǎn)減少的同時(shí)，對(duì)中央政府債權(quán)等量增加，從而保持總資產(chǎn)的不變，短期內(nèi)全社會(huì)的人民幣流動(dòng)性不發(fā)生變化。但對(duì)主權(quán)投資機(jī)構(gòu)來說，存在較大的收益率壓力，比如5%國債利息再加上外匯升值預(yù)期等。
第二種可行的方案是仿照匯金公司以外匯儲(chǔ)備注資國有銀行的方式，可以通過匯金公司或者成立類似匯金的其他金融機(jī)構(gòu)，或單獨(dú)成立養(yǎng)老主權(quán)財(cái)富基金來進(jìn)行全球范圍內(nèi)的資產(chǎn)配置。
第三種方案比較激進(jìn)，中央銀行可以直接劃轉(zhuǎn)社保基金。如果從國家資產(chǎn)負(fù)債表保持平衡的視角出發(fā)，央行的資產(chǎn)負(fù)債表其實(shí)不是必須保持平衡。如果中央銀行可以通過某些操作（比如以沖銷壞賬的形式）恢復(fù)平衡，那么就可以直接劃撥外匯儲(chǔ)備給社保基金，這樣做涉及到外匯儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)由集中于政府向分散于民間的“藏匯于民”的轉(zhuǎn)換過程，更涉及到中國外匯管理制度和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的重大改革，但這種改革則意味著國家財(cái)富分配的一種再平衡。（國家信息中心預(yù)測(cè)部 張茉楠）
