最高法審理政府信息公開行政案件司法解釋征求意見結束，不予公開范圍遭質疑——
拒絕公開信息，“國家秘密”成擋箭牌？
11月30日，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）公開征求意見結束。近日，在北京大學公眾參與研究與支持中心舉辦的研討會上，最高人民法院行政審判庭副庭長李廣宇介紹說，近1個月時間里，最高法收到了幾百條意見和建議。
旨在打造陽光政府的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）從去年5月1日實施以來，各地紛紛出現“政府信息公開第一案”。但是，訴訟渠道并不順暢，大多數法院不愿意受理此類案件，即使受理了，原告的勝訴率也很低。
有關專家普遍認為，政府信息公開案件受理難、勝訴難的原因，除了我國行政訴訟固有的困難，《條例》本身存在不少模糊地帶，也給法院出了難題。
李廣宇表示，對于最高法出臺該司法解釋，各界普遍表示歡迎和期待，總體爭議不大，意見最集中的是征求意見稿第11條規定的法院對于“六項政府信息不予公開”做出的司法認定上。
記者日前采訪的一些學者和曾經提起政府信息公開行政訴訟的當事人大多表示，《條例》實施一年半來的許多事實已經表明，各級政府機關的信息公開工作存在明顯不足，在我國政府機關普遍缺乏主動公開政府信息意識、公眾只能求助于民告官促使政府公開信息的大背景下，司法解釋更應起積極作用，有所作為。
“國家秘密”能否繼續成為行政機關不公開信息的擋箭牌
征求意見稿第11條以列舉的方式規定了六項法院認定政府機關“不予公開”的信息：涉及國家秘密的；涉及商業秘密、個人隱私的，但權利人同意公開或者不公開可能對公共利益造成重大影響的除外；公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；經有關主管部門或者同級保密工作部門依法確定為不公開的；尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實現的；法律、法規明確規定不予公開的其他政府信息。
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，不予公開的前三項只是照抄《條例》原文，沒有進行任何解釋，導致《條例》中的這些模糊地帶依舊存在。例如，“可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”很可能淪為“一個筐，只要行政機關不想公開某個信息，都可以往這個筐里裝”。
北京市民朱福祥的經歷說明了這個問題。去年6月16日，朱福祥向國家審計署申請公開北京市違規使用了多少土地出讓金、北京市有多少土地凈收益未納入基金預算管理、北京市高爾夫球場以何種方式供地等信息。10天后，審計署答復他，你要求公開的這些信息“社會關注度高、敏感性強，公開后可能對社會穩定帶來不利影響。根據《條例》規定的‘行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定’，不予提供信息。”
后來，朱福祥向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，請求法院判令被告審計署公開“國有土地使用權出讓金審計結果”公告的具體內容，法院收下了訴狀，但是許多天過去了，他沒有得到法院的任何消息。
不予公開的第四項即“經有關主管部門或者同級保密工作部門依法確定”遭到了學者和普通網民的普遍批評：這將導致行政機關對是否公開信息有極大自由。
按照征求意見稿的規定，如果行政機關說公民申請公開的政府信息屬于“國家秘密”，公民說不屬于“國家秘密”，應當由行政機關來承擔舉證責任——行政機關需要證明，“該政府信息已經依照法定程序確定為國家秘密，或者提供有關主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認結論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準許。”
這就意味著，法院對行政系統內的保密審查決定并不進行司法審查，按照現行《保密法》，除國家和地方各級保密工作部門外，各級國家機關和一些企業事業單位有權將自己產生的有關事項設定為國家秘密，并確定其密級。這樣，行政機關要證明某個政府信息已被自己確定為國家秘密，相當于自己給自己開證明；要證明該信息已被保密工作部門、其他國家機關或單位確定為國家秘密，往往也很容易獲得保密部門或相關單位的支持。
記者注意到，公民申請公開的信息“屬于國家秘密”經常成為政府拒絕公開的理由，在政府信息公開較早的上海市，去年公民申請政府信息公開被拒絕的原因中，超過六成是“信息屬于國家秘密”。
姜明安認為，認定哪些信息公開后會影響安全、穩定，的確是個難題，但是不能讓行政機關隨便拿“國家秘密”作為不公開信息的“擋箭牌”，對于經有關主管部門或者同級保密工作部門依法確定為不公開的政府信息，如果明顯錯誤，法官和申請人依常識就能認定為明顯屬于應依法公開的政府信息，法院應該充分發揮司法能動性，不應跟著認定為屬于不公開的信息范圍而拒絕受理。
我能知道政府的錢花到哪兒了嗎
不少接受記者采訪的學者表示，將政府機關主動公開信息的行為納入行政訴訟的受案范圍是征求意見稿的最大亮點。征求意見稿規定，認為行政機關主動公開或者應當主動公開而未公開政府信息的行為對其產生不利影響的公民、法人或者其他組織，可以作為政府信息公開行政案件的原告。
姜明安認為，這條規定有公益行政訴訟的味道，“按照條例規定，縣級以上政府的財政預算、決算報告應作為重點公開的信息，如果這一規定能夠實施，政府機關沒有公開這些信息，普通公民就可以告政府。”
《條例》實施后的一年多來，從北京大學3位法學教授要求公開首都機場高速公路自1993年收費以來的收入總數以及資金流向，到沈陽律師溫洪祥向沈陽市60個政府部門和各區縣政府申請公開收支報告，弄清楚政府收錢和花錢的秘密，始終是公眾熱情度最高的追問，但是，政府機關總是很難直接給出答案。
曾經向財政部和發改委申請公開“4萬億元投資的具體流向”的上海律師嚴義明表示，我國的財政信息公開太少，普通公眾根本無法通過公開渠道查閱國家的預算及執行情況的報告，事實上，就連人大代表也很難看到具體預算，大會上審議的只是預算報告，而不是具體的預算。
前不久，應深圳“公共預算觀察志愿者”李德濤的申請，廣州市財政局在官方網站上公開了114個政府部門的預算，有公眾提出，經常引起質疑的公款出國、公款招待、公車開支“三公消費”沒有單列出來。廣州市財政局作出回應，“這些支出是跟著具體項目走的，比如，公款出國的費用，在外經貿部門有招商引資項目經費，出國費用包含在里面”。姜明安認為，這種答復雖然是事實，但很難讓公眾滿意。
全國政協委員、曾經制作《中國省級政府財政透明度報告》的上海財經大學教授蔣洪認為：“濫用公款實際上存在于細節中，江西新余和浙江溫州的公款出國旅游事件，都是因為有人拿到了細節資料曝光，上面有哪些人、到哪里去，什么時候走，花了多少錢。”
記者注意到，征求意見稿同時規定：原告無法合理說明要求公開的信息是出于本人的生產、生活、科研需要的，法院將駁回其訴訟請求。這就意味著，要求政府公開“三公消費”，必須證明獲得這些信息是出于自己生產、生活、科研的需要。北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅認為，司法機關在審查中，不應機械地理解這3種需要，應該盡可能寬泛理解，“只要公民要求公開的信息涉及公眾利益，公開有利于民眾監督政府，法院就應支持。”
政府信息公開的重點是預算公開
“一些地方政府把預算當成不能對社會公布的秘密，是實現政府信息公開的最大障礙。”蔣洪表示，“政府信息公開中最重要的就是財政信息公開，財政信息公開最重要的是詳細公開預算，預算公開實現不了，公眾對政府的監督根本談不上。”
蔣洪和他的團隊在進行政府財政透明度調查時，一些省的答復是：預算的保密期限是20年，現在不能告訴你。
據了解，1997年國家保密局會同財政部等一些部門，出臺了《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》，該規定指出：財政年度預、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于國家秘密，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍人員知悉，不得向社會公開。
廣州市財政局局長張杰明接受新華社記者采訪時說，收到李德濤等要求查看預算的函件時，局里受理的人員報來審批，我們也拿不準，所以向廣州市保密局請示，最后因保密理由沒有向他們提供。財政是政府用納稅人的錢辦事，納稅人當然有權知道和了解這些錢怎么花、花多少，這其實是個解放思想的問題，要從這個事情的實質意義上去想、去做，而不能老是拿規定、程序什么的去應對市民對預算公開化、透明化的要求。“我認為，只要不涉及國家機密，都是可以公開的，這也是政府信息公開條例的要求。”
在向廣州市財政局提出申請公開預算信息之后，“公共預算觀察志愿者”又向上海市財政局提出申請，但是，上海市財政局答復“預算屬于國家秘密，不能公開”。
近日，“公共預算觀察志愿者”給記者發來郵件稱，11月6日上海市公布了《關于進一步推進市級預算信息公開的實施方案》，表示上海市將逐步擴大報送市人代會的市級部門預算范圍，2010年擴大到100個部門，2011年實現市級部門預算全部報送（涉及國家安全的部門除外）。
李德濤認為，公共預算不屬于國家秘密，是屬于公眾的賬本，就應該毫不保留地提供給人民，由人民隨意翻看，公共預算的資金來源于作為納稅人的全體人民委托給政府的一部分財富，人民對于每一分錢的去向都很關心，他們希望了解賬目的全部，而不是一部分。（記者 王亦君）
