中國社會科學院法治藍皮書：
警惕“官員親屬經營所得”成為腐敗保護傘
父親曾是房管局長，母親經營房地產公司，這是擁有11套房產的河南鄭州“房妹”翟某的家庭情況。類似這樣的公職人員親屬經商，在現(xiàn)實中并不鮮見，一些因貪腐行為被繩之以法的官員中，屢屢出現(xiàn)其親屬違法違規(guī)經商的情況，如中共河北省委原書記程維高縱容其兒子非法經商；江西省人民檢察院原檢察長丁鑫發(fā)利用職權為其兒子開公司牟利；江蘇省蘇州市副市長姜人杰利用其主管城建的便利條件為其兒子經商提供方便。
對于官員及其親屬經商現(xiàn)象，一直并不缺乏“說不”的禁止性政策規(guī)定和要求，早在1985年5月，中共中央、國務院曾經出臺了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》，2010年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》對公職人員親屬管理作了有史以來最嚴格的規(guī)定，其中規(guī)定，不得默許縱容親屬以本人名義牟取私利、為親屬經商創(chuàng)造條件、親屬不得在本人管轄范圍內經商。
2月25日，中國社會科學院發(fā)布《2013法治藍皮書》，其中《公職人員親屬營利性行為的法律規(guī)制》（以下簡稱報告）中，中國社會科學院法學研究所法治國情調研組（以下簡稱調研組）在全國20多個省（區(qū)、市）就人們對公職人員親屬從事營利性活動的認識進行了問卷調查，調研組共向公職人員發(fā)放問卷1617份，向公眾發(fā)放問卷1555份。
調查結果表明，當前公職人員對親屬營利性行為的認識存在誤區(qū)，不少公職人員沒有意識到親屬從事營利性行為違背了基本的權力倫理和法治精神。報告認為，目前規(guī)范公職人員親屬及相關人員行為的大多是一些黨的紀律規(guī)定和政策性文件，系統(tǒng)性差，缺乏剛性和強制力，導致監(jiān)管虛置，建議加強公職人員親屬營利行為的監(jiān)管。
禁止親屬從事營利性行為尚未形成共識
調查顯示，在對公職人員親屬從事營利性活動的認識方面，公眾的認識比公職人員清醒，公眾反對公職人員親屬從事營利性行為的人數(shù)要高于公職人員的人數(shù)。
61.4%的公職人員和66.1%的公眾認為應當將公職人員直系親屬從事營利性活動的情況向社會公示；51.2%的公職人員和53.3%的公眾認為應責令公職人員親屬退出營利性活動，或者責令公職人員辭職；35.5%的公眾認為應當將公職人員直系親屬的違規(guī)獲利所得上繳國庫，而公職人員的比例僅為24.3%。
另外，僅有半數(shù)左右的公職人員同意應當責令在自己管轄范圍內從事營利性活動的親屬退出或者本人應當辭去職務。 而且，不同年齡的公職人員對監(jiān)管親屬從事營利性活動的認識也存在分化，年齡較大的公職人員比年輕公職人員的認識清楚，更了解相關政策。
調研組認為，長期以來，有關公職人員禁止從事營利性行為的親屬范圍一直存有爭議，目前的規(guī)定僅是禁止公職人員直系親屬即配偶、父母、子女在其職權管轄范圍內從事營利性活動，對旁系親屬在其職權管轄范圍內從事營利性活動沒有限制。
報告認為，這是公職人員隱性經商大行其道的重要原因，在已經查處的公職人員腐敗案件中，親屬經商辦企業(yè)的不在少數(shù)，公職人員親屬從事營利性活動的成功率遠高于一般人，其中權力交易具有重要作用，廣東省中山市原市長李啟紅的親屬，如丈夫、弟弟、丈夫的弟弟等多人經商、辦企業(yè)。
現(xiàn)實中，公職人員互惠親屬的現(xiàn)象突出，如公職人員與其他公職人員形成交換關系，其親屬的公司不在本人管轄的地區(qū)經營，而是在其他公職人員管轄的地區(qū)經營。比如甲在乙處經營公司，乙在甲處經營公司，這種行為與傳統(tǒng)的以貪污、受賄方式謀利不同，其不僅規(guī)避了監(jiān)管，獲取了暴利，還贏得了勤勞致富的好名聲。盡管2009年監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會出臺的《關于國有企業(yè)領導人員違反廉潔自律“七項要求”政紀處分規(guī)定》規(guī)定，國有企業(yè)領導人員不得相互為對方及其配偶、子女和其他特定關系人從事營利性經營活動提供便利條件，但顯而易見的是，此文件的適用范圍和效力都非常有限。
監(jiān)管措施缺少法律權威
報告認為，現(xiàn)行法律對公職人員親屬及相關人員能否從事營利性行為并無直接規(guī)定，2005年通過的《公務員法》只規(guī)定了，公務員不得貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利，同時規(guī)定了公務員因親屬關系而實行任職回避的問題。
2007年7月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，明確了各種新類型受賄刑事案件法律適用問題的具體意見。規(guī)定了國家工作人員利用職務上的便利為請托人謀取利益，將有關財物給予特定關系人的，以受賄論處。“特定關系人”指與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關系的人，這個意見是迄今為止對公職人員親屬及相關人員行為最嚴厲的處分規(guī)定，但仍然未涉及對公職人員親屬違法從事營利活動的法律規(guī)范。
報告指出，各種與公職人員管理相關的法規(guī)缺乏剛性和強制力，盡管大多文件規(guī)定，公職人員要申報親屬經商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國情況，但這幾乎只是形式上的規(guī)定，只要公職人員本人不出問題，其親屬仍然能我行我素，如果公職人員親屬實施了營利性違規(guī)行為，一般不會主動申報，即使申報了，違規(guī)的內容、違規(guī)的處理結果也不會向社會公開。
由于沒有公職人員親屬信息公開制度、公開程序等規(guī)定，公職人員直系親屬和非直系親屬的信息很難被公眾所知，無疑給公職人員親屬“暗度陳倉”從事營利活動留下了可操作的空間。現(xiàn)實中，公眾對于此類行為的監(jiān)督大多通過互聯(lián)網爆料進行，求助于網絡的根源在于缺乏有效的參與監(jiān)督途徑。
公開是監(jiān)管的最好措施
報告認為，公職人員親屬違規(guī)營利性行為是規(guī)范公職人員行為中最為復雜、最難監(jiān)管的一種行為，因此，采取什么樣的監(jiān)管方式很重要，十八大報告提出，要加強對公職人員親屬的管理，為了實現(xiàn)這個目標，只有徹底鏟除公職人員及其親屬腐敗行為產生的土壤，從制度上將其違規(guī)的空間擠壓至零，才能奏效。
除了原則性的要求，報告從制度和技術上提出了可行性建議。
公開公職人員親屬的相關信息，信息公開是有效治理公職人員親屬經營性行為的有效措施。目前，公職人員親屬的相關信息不透明，如是否在其管轄范圍內經商、是否存在公職人員之間親屬互惠行為、親屬收受禮品的情況、就業(yè)的情況，是否移居國外等等，公眾都難知曉，公布此類信息，既可阻止公職人員親屬利用公權力謀取私利，也可消除謠言，保護公職人員的合法權益。
在銀行等金融機構、稅務、房產等不同部門之間建立信息共享機制，可以考慮借鑒當前房地產管理和房價調控過程中實行的個人家庭擁有房屋情況的信息核查機制、一些地方法院試點的執(zhí)行信息查詢機制，建立規(guī)范公職人員廉潔從政的信息平臺，集中共享不同部門掌握的公職人員財產信息。
報告特別指出，部門間信息共享的關鍵是解決法律授權問題，在法律上明確公職人員隱私權的界限，免除金融機構以及有關機關對公職人員特定財產信息負有的保密義務，允許相關機構依法提供相應財產信息，應當明確將依法提供公職人員相關信息設定為有關機構和部門的義務，允許反腐敗專門機構在法定制度框架內建設公職人員廉潔從政信息平臺，共享、核查、分析此類信息。
從技術上看，建立公職人員捆綁式個人結算賬戶即可實現(xiàn)對其資金的全方位監(jiān)督，每個公職人員在銀行建立一個唯一且終身的結算賬戶，在其他商業(yè)銀行的所有賬戶都捆綁到這個主賬戶上，日常生活中大額的支付，比如超過5萬元都必須用銀行轉賬支付，收入支出都可以在這個主賬戶中查到，公職人員的收入和支出情況在主賬戶中一目了然，無法用現(xiàn)金大額支付住房、汽車以及高檔首飾等奢侈品，現(xiàn)金除了儲藏家中無法使用。
調研組認為，捆綁式公職人員個人結算賬戶一定程度上解決了傳統(tǒng)上依靠公職人員申報財產不實的難題，比公職人員公布財產制度遏制腐敗更為有效。而且，這種制度還可以廣泛適用于企業(yè)和其他領域，公職人員個人主賬戶信息由相關部門掌握并與其他部門共享，當然，一些公職人員仍然有規(guī)避的空間，比如可能出現(xiàn)利用其親屬開設賬戶規(guī)避監(jiān)管的情況，因此，是否可以將公職人員直系親屬的賬戶也納入捆綁式個人結算賬戶中，也是需要認真考慮的問題。
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