三、“服貿協議”的政治過程

　　利益表達：早在ECFA協商的過程中，兩岸雙方就已經對貨品早期收獲計劃、服務貿易早期收獲計劃等等交換意見，并且認定在ECFA生效后6個月對貨貿、服貿等展開正式談判。這就是說有關服貿協議的利益表達早已進行。臺灣當局也與相關業者和公會、協會進行過溝通，征詢他們的意見，但是“不可能大規模舉辦公聽會來征詢各界意見，以免談判底線外露”。因此有相當多的業者沒有獲得利益表達的機會，他們表示對于協議的內容事先“不知道”，這也是事實。當局也承認溝通不夠的缺陷，因而通過文宣和公告以及領導人親自解說等方式，幾乎回答了民眾的疑慮、澄清了許多誤解，指出服貿協議有助于臺灣拓展大陸商機，進而走向國際市場。

　　利益綜合：執政黨根據ECFA開展后續的服貿、貨貿等項目的協商，一開始就遭到反對黨的反對，他們制造很多輿論誤導民眾。游錫堃說：過去簽ECFA是“送肉飼虎”，這次簽服貿協議則是“引虎進屋”；蔡英文說：服貿協議是“黑箱作業”，“討好北京”；蘇貞昌說：要讓“立法院”“逐條審查，不能一下子通過”。臺聯黨的黃昆輝也說：“簽服貿協議是在配合統一步調”。早在協議簽訂之前，4月25日陸委會、海基會以及其他政府部門官員已經向“立法院”報告服貿協議洽簽的進度、主要內容、效益以及兩岸電子商務市場競爭問題，并且接受委員的咨詢。當時在野黨“立委”便以協議簽訂要“落實國會監督”為由，提出要政府部門提出評估報告，經“立法院”同意后，方可簽訂協議。此后，由于在野黨的一再抵制，服貿協議的利益綜合過程至今尚未完成，仍然“躺在立法院中”，這就是所謂“卡關”。

　　現在我們從兩岸簽署服貿協議到“太陽花退場”（2013年6月21日到2014年4月7日），主要根據《“立法院”公報》的資料對“卡關”的全過程進行考察，看看問題究竟出在什么地方。

　　第一回合：“逐條表決”

　　按照ECFA的做法是“逐條審議，全案表決”，可是民進黨卻要讓服貿協議“逐條審議、逐條表決”。6月25日，“立法院”宣讀“朝野協商”的結論：“海峽兩岸服務貿易協議本文應經‘立法院’逐條審查、逐條表決，服務貿易協議特定承諾表應逐項審查、逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經‘立法院’實質審查通過，不得啟動生效條款”。這個回合“朝”敗“野”勝，多數黨無法保證“逐條審議，全案表決”的原則，從而出現了“多數黨敗在少數黨手下”的怪象。

　　第二回合：“八委聯審”

　　7月29日，“立法院”宣布朝野協商決議，兩岸服務貿易協議將由“立法院”八個委員會聯席審查。8月5日“立法院”朝野黨團協商決議，服貿協議需于“立法院內政委員會”再召開16場公聽會，方進行實質審查。服貿協議涉及經濟、“內政”，本來只要這兩個委員會聯席審議就可以了，民進黨卻提出要8個常設委員會全部參加審議；在審議過程中，民進黨還提出要當局做出評估報告，報告出爐后，又要重做，一再阻撓審議；決定由國民黨和民進黨分別召開公聽會，可是民進黨卻有意拖延，由該黨召開的公聽會起到2014年2月才開完。這個回合又是少數黨處于主導地位，增加了審議的難度，拖延了審議的時間，使多數黨陷于被動的局面。

　　第三回合：公聽會

　　公聽會是由“八委聯席”并邀請有關產業公會及工會代表參加，先由政府官員就服貿協議做專案報告，然后接受與會人員的咨詢，并做出答復。從2013年7月31日開始到2014年3月10日一共舉辦20場，這其實是在野黨為服貿協議制造難題、拖延審議的一個手段。臺灣《中央日報》曾經發表社評指出：“兩岸服務貿易協議從六月二十一日簽署至今，已經過了四個多月的時間，可是依然躺在立法院內，遲遲無法通過。根據朝野協商，這一會期要辦十六場公聽會，國民黨的八場早已舉辦結束，而仍待民進黨舉辦的八場，到現在只進行一場。如果依照這個進度，我們相信，到了這個會期結束，服務貿易協議可能都還沒有開始審查。誠如本報社評日前所說，服務貿易明明是國民黨的議題，為什么卻依照民進黨的節奏在進行！我們認為，這個怪現象必須終止”。可是國民黨無法不按照民進黨的節奏進行，只能處處被動地被“拖著走”。在公聽會上，支持者與反對者展開了較量。盡管當局和一些支持服貿協議的人士發表了不少肯定協議、贊成簽訂的意見，并且對各方的疑慮加以解釋，而在野黨則不斷提出各種難題，諸如：服貿協議會打擊臺灣就業機會，造成很多人失業；會讓大陸資本大量入侵，造成服務行業危機；兩岸開放不對等，臺灣開放，大陸設限；服貿協議是黑箱作業，出賣臺灣；服貿協議應當重啟談判等等。在舉辦公聽會的過程中，反對黨采取了以下的手段向當局發動攻勢：

　　（一）“私聽會”：第一次公聽會，他們就指責當局“不讓人民參加”，質問“為什么不讓民眾進來旁聽？”把“公聽會”變成“私聽會”。工作人員說明“依據‘立法院’議事規則第六十一條規定，各種委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽”。最后，主席宣稱：“我們公聽會一定會讓各黨團可以推薦代表來公聽會上發言”。　后來的情況表明，在民進黨主持的公聽會上，大學的研究生、“黑色島國青年陣線”、“民主陣線”等組織的代表都到立法院來，不是“旁聽”，而是侃侃而談了。

　　（二）“黑箱作業”：每次公聽會都有人提出“事先不知道”，協議是“黑箱作業”。有人指出：“整個談判過程完全黑箱作業，事前沒溝通，國會不知道、產業不知道、百姓不知道，事后不說明，沒有影響評估，也沒有就業沖擊評估，至今到底有多少行業被服貿了，官員與產業也完全霧煞煞”。“在程序上，從談判到簽署，你們主政者是黑箱作業，回避民主的程序，隱瞞社會且未讓國會參與，簽署之后又揚言‘立法院’不能修改，還要強制通過，這就是造成舉國嘩然最重大的原因”。

　　當局一再說明，“依照國際慣例，這個文本沒有簽署以前，不能把文本拿來公布，所以很多人說，從來沒有看到文本”。在簽署協議之前，和業界做過兩年多的溝通，在簽署后馬上召開記者會，又辦了一百多場的說明會，現在立法院又要舉辦20場的系列公聽會，但是大家仍然有許多的疑問，可以繼續溝通。可是“黑箱作業”帽子已經被扣在服貿協議上，后來成為“太陽花”攻擊的焦點。

　　（三）“親中賣臺”：他們攻擊服貿協議是“國共兩黨私下協商”“私相授受”，“是你們國共少數人就在決定臺灣的未來”。污蔑“中國對臺灣的戰略，就是以金錢收買臺灣”，“以經濟包裹政治主權兼并的入侵”，服貿協議的大多數條款是為“少數有權利者的短期利益服務”，簽訂協議將使大陸管理人員居留臺灣，“其為臺灣帶來之巨大社會成本及政治、主權方面的沖擊將難以估計”。為此他們已經三次上街示威，反對“國共私相授受”，進而提出他們的主張：并不要求服貿協議“重啟談判”，而是“立即退回服貿協議”，甚至還提出“停止貨貿，拒絕自經區”。

　　通過以上手段，他們向社會公眾制造了反對服貿協議的輿論，“黑箱作業”“親中賣臺”，“大陸勞工大舉入侵”“臺灣勞工大批失業”“只顧大企業利益，忽視中小企業”等等觀念廣為散播，而當局的種種解釋則顯得單薄，不足以說服一般民眾。因此，第三回合較量的結果，當局仍然處在下風。

　　第四回合：利益集團介入

　　所謂利益集團，這里用的是廣義的定義。戴維?杜魯門指出：利益集團是指“在一種或幾種共同的態度基礎上，為了建立、維護或提升具有共同的行為方式的集團”。　這種利益集團成員之間不一定有緊密的聯系和組織。我們把“太陽花”視為這樣的利益集團。在第三回合中，這個集團的某些成員已經在公聽會上露面，他們所提出的“黑箱作業”“親中賣臺”以及“退回服貿協議”等等主張，在第四回合中成為這個利益集團的基調和主要訴求。

　　2014年3月13日上午“立法院”在審議服貿協議時，雙方發生爭執，“現場一片混亂”，主席宣布休息。下午繼續審議，仍然出現“現場一片混亂”的局面，只好散會。3月17日再度審議服貿協議，藍綠黨團成員為搶攻主席臺數度發生推擠沖突，會議主席、國民黨“召集委員”張慶忠更一度被推倒在地，接著他在宣告出席52人，已經達到法定人數，宣布進入討論事項議程，會議又是一片混亂。張慶忠聲稱，服貿審查已超過3個月，視為已審查，依法送“院會”存查，并宣布散會。這個舉動引起了強烈的反彈，第二天，“太陽花”就登場了。這表明利益集團直接介入了利益綜合的過程。

　　“太陽花”以占領“立法院”議場、沖進“行政院”、示威游行等手段反對簽署服貿協議，并且提出：“退回服貿”、“先立法，后審議”等訴求。這表明參與這場活動的民眾認為政府與立法機構已經無法解決他們的問題，只能訴諸直接民主。這種民粹主義的言行，在立法機構中發生了不同的反響。盡管被占領的“立法院”無法正常運作，但在這個期間還開了一些會議。例如，3月24日“八委聯席”會議，宣布3月17日會議無效；在民眾進入“行政院”，對警力的所謂“血腥鎮壓”提出譴責，要馬英九、江宜樺負責道歉。3月31日教育及文化委員會會議，當時“教育部長”表示：“占據立法院和侵入行政院，我覺得這都是違法的行為，希望學生趕快撤出立法院”。部分“立委”則公然贊揚參與民眾的違法行為，指責馬英九當局“已經失去傾聽民意的能力”，“行政權強奸立法權和全國民意”。4月2日“教育及文化委員會”會議，當時“文化部長”指出，年輕人“他們自己采用了霸占國會的方式，是最激烈的違反程序正義的方法”。有的“立委”則指責她不懂得“公民不服從”，并舉出其他地區的事例：“這幾年來我們看到美國公民占領華爾街，英國公民占領倫敦，香港公民占領中環，臺灣的年輕人站出來捍衛民主占領國會，這是一種公民不服從運動”，對違法行為加以美化。在這種形勢下，“太陽花”的參與者以及一些民眾把他們自己說成是人民的代表，他們的意愿就是人民的意愿，順之者昌，逆之者亡。民粹主義的霧霾籠罩著整個臺灣。

　　第五回合：卡關

　　4月6日“立法院長”王金平前往探視占據議場的學生并發表聲明：“在兩岸協議監督條例草案完成立法前，不會召集兩岸服貿協議相關黨團協商會議”。這就是正式宣布“服貿協議”已經被“卡”在“立法院”里，要等到另一個法案通過之后才能商議。它表明“服貿協議”的利益綜合過程被中斷了。在這個回合中，執政當局又失敗了。

　　“卡關”只是一種表象，在它的背后存在著臺灣政治體制的問題。我們研究臺灣的政治過程，就是要通過“過程”來發現“體制”的問題，以“過程”的特殊性，解讀“體制”的特殊性。

　　利益綜合的過程，需要考慮平衡各方的利益。在臺灣藍綠兩大陣營的利益、國民黨與民進黨各自的利益、種種不同的民意都需要考慮。一般來說，政黨在利益綜合過程中扮演關鍵性的角色，特別是執政黨。臺灣的“卡關”涉及政治過程的各個階段，而關鍵在于“利益綜合”階段，換句話說，“主要卡在利益綜合階段”。而利益綜合，討價還價，主要在“立法院”中進行，因此主要問題就出在“立法院”。可是，作為執政黨、多數黨的國民黨，在“立法院”較量的過程中并沒有起核心的作用，而往往敗于少數黨手下。那么，起核心作用的是誰呢？