二、政治過程的考察

　　政治過程是政治生活的動態過程，也是各種力量進行權力較量和資源分配的過程，是一個從利益表達到利益綜合再到利益實現的完整過程。

　　我們不妨把這個過程細分為以下幾個階段：利益表達－利益綜合－政策制定－政策執行－情況反饋、新的利益表達……。

　　（一）利益表達：利益表達是政治過程的第一步，是政黨、利益集團以及個人向政治體系表達自身需求、自身利益的過程。通過利益表達，對政府施加壓力，從而實現自己所代表的利益群體的主張。例如，要求修改某個現行法規、修正某一法規部分條文、對某一違法事件進行調查；對某一政府部門或官員不滿提出彈劾、罷免；對政府簽訂協議的不滿，要求顧“弱勢產業”，實行“國會監督”；對政府施政的不滿，提出“倒閣”乃至“倒扁”的訴求；等等。表達的方式，多是由合法渠道提出訴求，例如通過民意代表提出議案，或通過集會、游行或方式表達訴求；也有少數使用非法的手段，例如，占領“立法院”、“行政院”，封鎖道路，癱瘓交通等等。并非各方面都能獲得充分的利益表達的機會，弱勢群體、弱勢產業的利益表達往往被忽視。

　　（二）利益綜合：利益綜合是“將個人或集團的政治要求整合為政策預案的活動”。所有從事利益表達的個人、集團或組織都有可能從事利益綜合活動。政黨是最重要的利益綜合機構。利益綜合要集中相同的利益需求、整合不同的需求，經過“討價還價”，提出不同的方案供決策選擇和采納。也就是說，利益綜合活動的結果是為決策者提供可選擇的政策預案。利益綜合與政策制定是互相銜接的兩個階段。一般來說，利益綜合的主體應當是主要政黨，特別是執政黨和政府。有的利益綜合是由政府進行的，政府認為某種利益需求符合臺灣利益，便開始進入制定政策的程序，為決策做好準備。

　　利益綜合在臺灣是一項十分艱難的工作，政府、政黨、利益集團、政治精英為維護自身的利益都卷入了這一過程。在臺灣究竟誰是利益綜合的主體，是一個值得研究的問題。從現實看來，執政黨和“政府”不一定是利益綜合的主體。利益綜合經常在“立法院”中展開相互的較量。由于臺灣主要政黨之間的利益沖突，幾乎無法獲得任何共識，無法達成可以共同接受的方案，因此，很多重要的議案在立法院“卡關”。“自由經濟示范區特別條例草案”、中小企業的“加薪法案”、年金改革法案以及“農委會”提出防止老農津貼被濫領的《老農津貼暫行條例修正草案》和禁止糧商混摻臺產米與進口米的《糧食管理法修正草案》也都卡在“立法院”。2014年底當時的“行政院長”江宜樺表示，“在財經立法工作上，包含服貿協議審議生效、貨貿盡速完成談判、延宕已久的自由經濟示范區特別條例等，行政院憂心忡忡，不下于工商界的憂心如焚”，“他期盼大家共同在‘立法院’支持執政黨，說服反對黨，使‘我國’經貿政策向前邁進。盡快使‘國家’經貿政策向前邁進”。由此可見，利益綜合經常受阻，而無法進入政策制定的階段。有些國民黨籍“立委”認為是由于民進黨的蓄意抵制，而王金平和民進黨人則認為問題在于國民黨無法說服社會。看來參與利益綜合的各方，誰也脫不了責任。

　　（三）政策制定：這是決策過程，是參與各方互動的過程，也是通過“說服”“交換”“權威”“威脅”四種互動方式，進行利益分配的過程。最后通過政府公布的政策和立法機關通過的法律、法令等形式完成決策，然后進入政策執行階段。

　　臺灣在決策過程中，政黨惡斗表現得淋漓盡致，特別在‘立法院’中的較量。在簽訂ECFA的決策過程中，民進黨以“傾中賣臺”“糖衣毒藥”極力抹黑，把它說成一無是處，不斷提出“修正動議”加以拖延。但在表決時，民進黨“立委”卻全部退席，因為他們不敢反對ECFA“可能產生的經濟效益”，而且民進黨的縣市長大多去大陸招商，支持ECFA的民意已經過半。在這種情況下，國民黨才可能以68：0票讓ECFA順利通過。這是一次罕見的事例。在許多場合下，“立法院”決策過程則出現了令人驚訝的“臺灣特色”：多數黨經常敗于少數黨手下。有很多議案在委員會中無法達成共識，便提交“朝野協商”（黨團協商）。這樣，這些議案實際上就是由“立法院長”和國民黨、民進黨、臺聯黨三黨的“三長”少數幾人來決定，這樣多數黨的權力就被“閹割”了。而國民黨籍的“立法院長”表示“我保持中立立場”“尊重少數”，在實際運作中則是“支持少數”，最終成為“服從少數”。本來國民黨在“立法院”占有三分之二以上的席次，可是他們卻無法發揮多數黨的作用，以致于他們提出的法案無法在“立法院”通過。難怪熊玠批評說：“馬英九希望做‘全民總統’，卻忘記民主是多數決原則的政治，事情總永遠是由多數黨決定”。多數決原則被否定，少數綁架多數，執政黨（多數黨）的許多議案無法通過，這樣的決策過程不出問題才是怪事。

　　（四）政策執行：這是行政部門執行政策的過程，主要考察它是否能夠順利進行，是否受到各種牽制，能否達到預期目標，從而檢驗政府行政的效率。

　　近年來馬英九當局在政策執行方面存在不少問題，一方面固然是執政能力問題，但受到各方的掣肘也是一個因素。臺灣學者指出：“馬政府原本優勢的兩岸關系，之所以沒有發揮最大的功效，其原因乃是浪費太多的時間及心力來澄清外界不實的抹黑及誤解，就算是解釋的再清楚，批評者仍會刻意曲解”。　ECFA通過以后，蔡英文曾經說，如果她2012年上臺，會“延續前朝兩岸政策”“概括承受ECFA”。可是直到2015年，民進黨還伙同臺聯黨提出要求“終止ECFA，兩岸服貿協議重啟談判”。國民黨當局的政策執行不斷地受到阻撓。

　　（五）反饋和新的利益表達：這是對政府執行政策的滿意度及各種意見的反饋。通過各種渠道反映到政府、政黨、利益集團和民眾之中，各個方面就會做出肯定或否定、支持或反對、堅持或修改的不同反應。

　　例如，ECFA簽訂以后，臺灣方面獲得明顯的經濟、社會效益，得到廣大民眾的肯定。但民進黨則一貫強調ECFA有簽訂只照顧大企業的利益，而讓中小企業和農民受到傷害。可是ECFA第一階段減讓清單出來時，情況并非如此。大陸照顧到中小企業和農民，而大企業要的東西“差不多都不在早收清單上”，“民進黨就不知道怎么辯解了”。　但是，民進黨仍然重復過去的論調，煽動一部分對效益“無感”的民眾繼續反對。正由于存在不同的反饋，臺灣社會就會形成不同的新的利益表達。

　　以上從政治過程的角度，提供考察臺灣政治體制存在問題的途徑和步驟。以下以“服貿協議”問題作為實例，進行全過程的考察。