鐘偉：地方融資平臺風險退出管道待解

　　據(jù)財經(jīng)國家周刊報道 2009年是地方政府投融資平臺膨脹最快的一年。信貸資金大量涌入地方融資平臺,地方政府隱性債務(wù)問題凸現(xiàn),地方融資平臺帶來的金融和財政問題正引起各方關(guān)注。地方融資平臺風險也成了本屆兩會關(guān)注的熱點話題，地方融資平臺風險有多大，如何防范地方融資平臺風險，并進行有效的退出？

　　在前不久召開的國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。

　　目前，對地方政府投融資平臺的數(shù)目，以及融資規(guī)模的估測并不一致。就省以下政府投融資平臺的數(shù)目而言，估計值從8000多家到2萬家不等；就銀行對其的融資額而言，估計值從4萬億元到9萬億元不等。但大體的共識是，縣級融資平臺占全部融資平臺總數(shù)的70％強，但融資比重不到30％。對地方政府融資平臺融資額的估計差異，主要是由于這些融資的涵蓋范圍差異造成的，有的估測指的是商業(yè)銀行的信貸，有的則包括了政策性銀行的授信和信托產(chǎn)品融資等。但無論如何，地方政府融資平臺在2009年的迅猛膨脹，已到了不得不多管齊下予以規(guī)范、釋放風險、和理順中央－地方財權(quán)關(guān)系的時候了。

　　對于這種風險，首先要弄清楚。第一，包括地方政府所設(shè)立投融資平臺在內(nèi)的地方政府的顯性和隱形債務(wù)到底有多大規(guī)模；第二，在現(xiàn)存的地方債務(wù)構(gòu)成中，哪些是出于對公益項目的建設(shè)導(dǎo)致的負債，哪些是純屬經(jīng)營性項目的負債；第三，在試圖化解地方政府負債這一危機中，到底由誰買單，以及中央和地方出資的技術(shù)性制度設(shè)計。

　　基于此，我們認為，目前進行地方債務(wù)化解、風險退出的首要原則是，推動地方負債狀況的公開化和透明化。第一，進行壓力測試，判定債務(wù)風險。摸清各級地方政府的負債狀況，包括隱性和顯性的地方債務(wù)，地方政府投融資平臺的數(shù)目，融資規(guī)模和來源渠道、區(qū)域和期限結(jié)構(gòu)等細節(jié)，結(jié)合地方財力變動狀況，進行適當?shù)膲毫�測試，才能對地方政府的債務(wù)風險，以及地方政府投融資平臺的債務(wù)風險做出近乎客觀的判定，否則中國地方政府債務(wù)問題，始終就是海面下的冰山。

　　第二，中國地方政府的債務(wù)問題，說到底是如何完善中國財稅體制、如何平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)的問題。地方政府面臨彼此之間的績效競爭，面臨如何發(fā)展地方經(jīng)濟、改善基礎(chǔ)設(shè)施和有效籌措資金的矛盾，面臨主體收入稅種大部分歸屬中央、地方稅費收入增長制約的矛盾。要弱化地方政府的舉債沖動，就必須加速服務(wù)型的公眾財政體制的建立，也應(yīng)考慮增加地方稅費收入來源，尤其是縮短中央財政轉(zhuǎn)移支付鏈條、加速物業(yè)稅的開征試點等工作。否則，地方政府在面臨財權(quán)事權(quán)的壓力下，在行政政績考核短期化的壓力下，堵住了現(xiàn)有的投融資平臺模式，難免不會滋生其它模式。

　　第三，摸索制定合理的債務(wù)風險控制標準，發(fā)揮資本市場的重要作用，使市政債券逐步規(guī)范發(fā)行。市政債券在發(fā)達國家都是地方政府重要的融資手段，例如美國限定州或地方政府債務(wù)余額占其年度總收入為90%~120%；巴西限定地方政府借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率小于200%。

　　我們初步估計，如果使用市政債券方式，對應(yīng)于2009年底，中國地方政府的債務(wù)余額如果在5~6萬億元，大致是可接受的。目前地方政府債務(wù)的顯性化和規(guī)范化，仍然受到中國現(xiàn)行預(yù)算法如何修訂等一系列制約，市政債券的發(fā)行仍有較多體制障礙。

　　第四，控制地方政府負債總量及其財政擔保行為，控制政府融資平臺的信用風險，給地方政府設(shè)定一個合理的負債率，真正規(guī)范政府融資平臺。

　　地方投融資平臺的債務(wù)風險需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。不宜采取過于嚴格的措施，截斷企業(yè)正常的融資渠道，那樣，債務(wù)風險就會被提前放大。因此，正視風險，多管齊下，規(guī)范引導(dǎo)，是治理地方政府投融資平臺的著眼點。（鐘偉 作者系北京師范大學(xué)金融研究中心教授）