加強金融安全
加速建構金融安全網也是臺灣金融改革的主要目標。金融安全網涵蓋三個層次：一是有效安全的監督管理機制，二是健全的存款保險機制，三是有效的金融機構退出機制。
第一，強化金融監督管理
金融監管即金融監督與管理，臺灣稱“金融監管”，是指通過立法和管理條例，由金融監管機構依法對金融機構和金融活動進行決策、限制和約束的一系列行為總和。它有三個基本的政策目標：確保整個金融體系的穩定，保護投資者和存款人的利益，促進金融機構安全、高效發展以及市場競爭機制的良好運作。
理論層面，金融業由于存在信息不對稱和資訊不完整，市場失靈可能發生。一般企業經營失敗波及范圍有限，金融機構出問題則會涉及存款人與投資人的權益，波及整個金融業甚至社會，因此對金融業的監管尤其重要。從新制度經濟學的角度看，引入金融監管就是為了解決金融合約失靈的問題（Keeler,1984）。按照科斯定理，如果沒有交易成本，合約的執行只要法院就行，根本不需要任何監管者（易憲容，1998），但事實上法院執法搜尋證據的成本極高，因此必須引入監管者。金融監管機構的設立和運轉也有成本，甚至成本過高會走向制度安排的反面，發生金融監管失靈。如何在市場失靈與金融監管失靈之間尋找一個合適的均衡點，既是維持金融體系穩定發展的關鍵，也是保證金融體系有效運作的重點。金融監管的具體內容可分三大部分：金融機構內部監管、金融市場自身監管和外部力量的金融監管。金融機構內部監管包括金融機構的風險管理體系、稽核體系及內部控制系統等，屬于自我監督約束機制；金融市場自身監管包括存款人、投資人與貸款者對金融機構所構成的監督制裁力量，他們可以通過拋售股票或尋找其它金融機構來迫使經營不善的金融機構退出金融市場；外部力量的金融監管主要是金融主管機關對金融機構與金融市場的監督、管理與檢查，由于其具有法律上的強制性與處分權，威力遠強于其它性質的金融監管，所以人們一般討論的金融監管體制主要是指外部力量的金融監管。
實踐層面，為謀求金融領域的競爭優勢，從發達國家到發展中國家和地區都在努力加強金融監管。發達國家的金融監管體制早已存在，但在普遍進行金融自由化之后，加強金融監管工作有了新的趨勢，如通過市場規律解決政府干預的缺陷、加強自有資本規定、改革存款保險制度等。因為金融自由化放松了以前限制競爭的規則，必然會破壞金融體系的穩定性，這就需要加強其它方面的金融規制，于是出現一個“監管—放松監管—再監管”(regulation- deregulation- re-regulation)的過程。實行再監管不僅可以彌補放松監管造成的管理缺陷，還可以有效促進市場競爭。以美國為例：1913年美國聯邦儲備體系建立，美國進入現代金融監管時期；自1960年代起，美國金融業自由競爭加劇，推出一系列金融創新工具和新的金融制度安排，成為美國金融自由化時期；1990年代后，美國開始反思金融體系的風險性，以1992年在聯邦儲備理事會下成立金融機構監管體系為標志，美國進入金融再監管時期。各國加強金融監管的措施不盡相同，但實行金融監管一元化被越來越多的國家和地區所采用。英國1997年成立金融服務管理局（Securities and Investment Board, SIB），成為單一的金融監管機構。日本1998年設立金融監督廳，2001年更名為金融廳，獨立行使對各金融機構的監管權。韓國1998年成立金融監督委員會（Financial Supervisory Commission, FSC），作為最高金融監督管理機構，實際監管工作由下屬的金融監督局執行。澳大利亞1998年成立金融管理局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），成為單一金融監管機構。德國2002年立法授權將金融監管職責集中于財政部直屬的聯邦金融監管局（Bundesbank and German Financial Supervisory Authority, BaFin ）,開啟一元化金融監管制度。
法律層面，國際清算銀行（Bank for International Settlements, BIS）下屬的巴塞爾銀行監管委員會（The Basel Committee on Banking Supervision）所發布的金融監管通則是國際上最高水平的規章，對金融監管的內容做了權威闡釋。巴塞爾銀行監管委員會1988年公布巴塞爾協定（Basel Capital Accord），奠定了國際風險基準資本充足率的基礎；2004年修正該協定，發布新巴塞爾資本協定（BaselⅡ），除修訂“最低資本要求”規范外，又加強“監管審查程序”與“市場紀律”功能，形成三大支柱相輔相成的全方位監管架構。
臺灣金融監管體制是1980年代隨著金融改革的不斷深入而發展起來的。臺灣最高金融主管部門原為“財政部”，集中了所有金融監管的行政管理權。1981年將原來下設的“錢幣司”改名“金融司”，全面負責銀行、信托、保險、票券等行業的監管工作。1991年“金融司”升格為“金融局”，保險業監管工作分出來專設“保險司”。于是臺灣“財政部”就下轄三個獨立機關：“金融局”、“保險司”、“證券暨期貨管理委員會”。三個機關職權劃分明確，監管對象分別是銀行、保險、證券暨期貨市場。此外，在臺灣金融監管的外部力量中，還有兩個輔助力量，即縣市政府和會計師。依所有關法規，縣市政府對基層金融機構有管理權，但實際上，縣市政府既無人力配置，又無正式權力，僅在追究責任時，有主管官員被連帶處分。具體分工方面，對銀行與票券業的金融檢查，包括各家行庫、信托投資公司、信用合作社、“農漁會信用部”、票券金融公司的業務檢查，由“財政部金融局”、“中央銀行金融檢查處”、“中央存款保險公司”三個單位共同負責。對保險業的金融檢查由“保險司”負責。對證券業的金融檢查主要由“證券暨期貨管理委員會”負責，該會又將檢查業務委托臺灣證券交易所辦理，“財政部金融局”和“中央銀行金檢處”也參與檢查。
改革前臺灣金融管理制度屬于分業監管與分工檢查的模式，行政管理權集中于“財政部”，而金融檢查權則分屬“財政部”、“中央銀行”及“中央存款保險公司”。多頭馬車式的金融監管制度，造成金融信息漏洞而讓不法者有機可乘。尤其在2000年2001年臺灣當局分別通過“銀行二法”與“金融六法”，島內金融業可以跨業經營對當時的金融監管制度形成重要挑戰。
首先，金融控股公司的營運并未設置有效的防火墻，可能涉及信息外泄及內線交易問題。“金融控股公司法”采取連結稅制，金融控股公司如果借連結稅制達到逃避納稅的目的，主管機關難以稽核。如果金融監管遲遲不能一元化，不同監管機關之間權責劃分不清，將造成推諉責任及拖延時效。特別是如何落實金融控股公司對于所屬銀行與其他金融機構的控管，以及強制實施填補資本虧損的責任，財金主管機關并無明確規定，單純依賴金融業者自律無法有效解決問題。而隨著臺灣金融業至海外投資及外國金融業在島內投資所產生的聯合財務報表查及監督等問題，也對臺灣金融監管制度提出挑戰。
其次，臺灣金融監管獨立自主性不足，因此金融監管工作常易遭受政治特權干擾。一方面形成金融機構違法超貸、高風險貸款投資等問題，致使逾期放款比率不斷上升。另一方面，金融機構配合臺灣當局金融護盤政策，缺乏自主性金融監管，干預金融業經營。因此“金融控股公司法”雖允許金融業提高多元化經營的幅度，然而無論金融控股公司或銀行以轉投資方式經營其他金融業務時，仍然受到相當的行政干預。尤其金融主管機關行政權力過大，且審核作業缺乏透明化，又頻頻要求銀行配合政策紓困，進行股市護盤或救援問題金融機構，造成銀行對于改善銀行內部結構及提高經營能力的意愿低落。因此建立獨立自主且透明化的金融監管委員會已經迫在眉睫。
最后，為提升臺灣金融產業的競爭力，并配合國際金融管理整合的趨勢，臺灣金融管理機關的整合與推動金檢一元化的工作勢在必行。“金融監督管理委員會”的功能不僅是獨立行使金融監督的責任，更能規劃金融產業長期發展的藍圖，維護金融穩定及金融業營運公平，促進經濟可持續成長。尤其是隨著金融商品創新的加速，金融業之間跨業經營越來越多，金融集團逐漸形成，原有的分業管理模式不能滿足社會環境的變化需求，整合金融業監督、管理、檢查權力的呼聲日益強烈。
臺灣當局最后確定在“行政院”下成立“金融監督管理委員會”（簡稱“金管會”），將“財政部”下屬的金融局、保險司、證期會與“中央銀行”下屬的金融業務檢查局以及“中央存款保險公司”檢查處等機構合并納入。2004年7月“金融監督管理委員會”掛牌成立，臺灣金融監管自此進入監督、管理、檢查一元化時代。
臺灣金融監管一元化的涵義，首先是金融檢查一元化，包括檢查權與處分權的統一；其次是監管機關一元化，銀行、證券、保險等金融行業之間的監管權責合并，制定法規、營業許可與撤銷、監督、管理與處分等權力都集中于“金管會”；最后是金融管理與貨幣政策管理的一元化，但貨幣政策歷來是“中央銀行”的獨有職權，因此這一層面存在爭議。無論如何，金融監管一元化賦予臺灣“金管會”極大的職權，尤其是檢查權與處分權的結合，使其成為一個準司法單位，不但可依法獨立行使職權，還在設立金融監管基金之后具有財務上的獨立運作能力。“金管會”之外，“中央銀行”與“農業委員會農業金融局”也還是臺灣金融機構的主管機關，因此在執行面仍存在三個單位之間需要業務聯系與協調的現象。“中央銀行”掌握貨幣政策，是金融業務的重要主管機關，負責支付系統與外匯等業務的管理，因而對金融機構涉及有關貨幣、信用、外匯及支付系統等主管業務范圍，要履行專案檢查職責。“農業委員會農業金融局”是農業金融的主管機構，負責對農、漁會信用部的檢查與處分，分由兩個獨立的機關執行。
受檢機構包括金融控股公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業與其它金融服務業的機構。檢查行使方式以實地檢查為主，再配合報表稽核與業務座談。在一般檢查方面，金融機構的總機構至少兩年檢查一次；對分支機構，依對總機構最近一次檢查結果及其它分析資料，辦理抽樣檢查。檢查業務執行方面，由原來的分業檢查模式轉變為功能性融合檢查模式，由分工檢查方式轉變為權責統一的單一機關檢查方式，不再按業別分類管理，而將銀行業、證券業、期貨業、保險業進行監管合并，同時金融檢查與金融處分在同一機關執行，事權明確。臺灣金融監管的內容可分為制度、政策與業務方面的監管。制度上主要是指金融行政管理，包括金融機構的設立、合并、分支機構增設與經營范圍等；政策上主要指貨幣政策與金融政策制定，包括資金調節、貨幣控制、信用分配、優惠措施、利率政策與外匯貿易措施等；業務方面，銀行主要是信貸業務，票券公司是票券業務，保險公司是保單銷售與理賠業務，證券商為證券承銷、經紀業務等。這些金融機構都涉及業務范圍的規范與財務運作的健全問題，同時也涉及業務人員的資格與能力。
推出“金融監督管理委員會”的目的，是為順應國際金融服務業的發展趨勢，通過金融監管組織的獨立與整合，實踐金融監管一元化，加強監管力度，強化金融體質，但“金融監督管理委員會”的掛牌運作后，卻發現制度安排上存在諸多問題。 首先是組織架構問題。從組織架構看，“金融監督管理委員”還是依照過去的做法，按“行業別”安排組織架構，四個業務局各自獨立運作，沒有功能性整合。這樣的機構整合其效果與原來“財政部”的監管并無太大差異，仍難發揮迅速有效的管理功能。其次是部門協調問題。比如，各種票券涉及復雜的稅務問題，成立“金融監督管理委員會”前，金融與稅務均由“財政部”掌管，一旦發生票券稅務問題，“財政部”可以酌情決斷。“金融監督管理委員會”成立后，一旦碰上此類問題，“財政部”會傾向捍衛課稅權力，而“金融監督管理委員會”則傾向維護金融業者權力，金融、賦稅摩擦程度反而高于“金融監督管理委員會”成立前。 再次是人員整合問題。整合過程中可能衍生的人才流失、士氣低落、功能重復或組織沖突等問題會降低金融監管的品質。最后是負責官員的任命問題。“金融監督管理委員會主任委員”由臺灣當局領導人指定，因隨意性和黨派色彩過重，可能會削弱該機構的專業性。事實上這一體制產生的結果的確引發各界強烈質疑。（本文作者朱磊系中國社會科學院臺灣研究所經濟研究室主任 經濟學博士）
本網獨家稿件，如需轉載請與我網聯系
